Медичні відходи відрізняються від усіх інших категорій відходів за своїм особливо складним правовим режимом, у якому перетинаються норми екологічного, транспортного і медичного права. Вони не тотожні небезпечним відходам, але можуть належати до таких залежно від властивостей, тому для їх передання і перевезення законодавством передбачено вимоги щодо дотримання внутрішніх санітарних процедур і належного документального супроводу. Крім положень Закону України «Про управління відходами», їх перевезення, маркування і документальний супровід регулюються також і законодавством про перевезення небезпечних вантажів. Додатково профільне санітарне регулювання було деталізоване наказом МОЗ України від 31.10.2024 № 1827, а передання відходів для подальшого вивезення оформлюється актом приймання-передавання відходів за Порядком ведення державного обліку відходів та подання звітності.
Через таке поєднання санітарних, екологічних і транспортних правил на практиці нерідко постають спірні питання щодо того, які документи є обов’язковими під час передання і перевезення медичних відходів, чи достатньо акту приймання-передавання, та чи повинна оформлюватися ТТН. Тож загалом тема буде актуальною не лише для закладів охорони здоров’я і ліцензованих перевізників, але і для широкого кола підприємців, до яких правоохоронні та контролюючі органи можуть висувати претензії через документальне оформлення вивезення небезпечних відходів.
Згідно з визначенням, що наведено у ч. 1 ст. 1 Закону України «Про управління відходами» медичні відходи – це відходи, що утворюються внаслідок здійснення діяльності з медичного обслуговування або ветеринарної практики, здійснення експертиз і досліджень у сфері охорони здоров’я, ветеринарної медицини, у тому числі наукових або дослідницьких робіт.
Небезпечні відходи, своєю чергою, – це відходи, що мають одну чи більше властивостей, які роблять їх небезпечними, за Переліком властивостей, що роблять відходи небезпечними, наведеним у додатку 3 до зазначеного Закону.
Контейнер для збирання і зберігання медичних відходів
Отже, небезпечні відходи належать до окремої категорії відходів, причому така належність визначається за їх властивостями, а не за походженням (способом утворення). Медичні відходи теж являють собою окрему групу відходів, і вона визначена за джерелом утворення. З огляду на це медичні відходи не є синонімом небезпечних відходів, але можуть належати до небезпечних, якщо мають відповідні небезпечні властивості, зокрема інфекційність. Це випливає з того, що медичні відходи віднесено до підгрупи 18 (18 01 01 – 18 02 08) Національного переліку відходів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2023 № 1102 «Про затвердження Порядку класифікації відходів та Національного переліку відходів», а небезпечність визначається з урахуванням наявності небезпечних властивостей, тобто не через факт медичного походження.
Побутові відходи прямо не включають медичні відходи. Законодавець розглядає їх як самостійну групу, відокремлену і від побутових, і від загальної маси відходів. Нині спеціальне регулювання медичних відходів деталізоване також у Державних санітарних нормах і правилах, затверджених наказом МОЗ від 31.10.2024 № 1827 «Про затвердження Державних санітарних норм та правил «Порядок управління медичними відходами, у тому числі вимоги щодо безпечності для здоров’я людини під час утворення, збирання, зберігання, перевезення, оброблення таких відходів».
Перевезення небезпечних відходів в Україні регулюється одночасно кількома групами нормативно-правових актів: загальним законодавством про управління відходами, спеціальним законодавством про перевезення небезпечних вантажів, а також підзаконними актами щодо ліцензування, маркування, пакування та документального супроводу таких перевезень. Базовою нормою тут є стаття 28 Закону України «Про управління відходами», відповідно до якої небезпечні відходи під час їх збирання та перевезення повинні бути упаковані, промарковані, мати необхідні супровідні документи відповідно до вимог законодавства. Тією ж нормою встановлено, що перевезення та маркування небезпечних відходів здійснюються відповідно до Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» та інших актів законодавства у цій сфері.
Після того, як певні відходи набувають статусу небезпечних, на їх транспортування поширюється правовий режим «небезпечного вантажу». Як бачимо, у сфері транспорту законодавство оперує не категорією «відходи», а категорією «небезпечний вантаж». Тобто з правової позиції небезпечні відходи під час перевезення розглядаються як один із видів небезпечних вантажів.
Закон України «Про перевезення небезпечних вантажів» визначає небезпечний вантаж як речовини, матеріали, вироби, відходи виробничої та іншої діяльності, які через свої властивості можуть під час перевезення створити загрозу життю, здоров’ю людей, довкіллю або майну. Отже, закон прямо включає відходи до категорії небезпечних вантажів за наявності відповідних небезпечних властивостей.
Із цього випливають основні вимоги до перевезення небезпечних відходів.
По-перше, перевезення може здійснюватися лише суб’єктом, який має право провадити діяльність у сфері управління небезпечними відходами. Стаття 27 Закону України «Про управління відходами» передбачає, що збирання, перевезення та оброблення небезпечних відходів здійснюються або самим утворювачем за наявності відповідної ліцензії, або шляхом укладення договору з ліцензованим суб’єктом господарювання. Передача небезпечних відходів особам без ліцензії прямо заборонена.
По-друге, транспортний засіб і перевізник повинні відповідати вимогам законодавства про небезпечні вантажі, що випливає із Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів», Правил дорожнього перевезення небезпечних вантажів, затверджених наказом МВС № 656 від 04.08.2018, а також із ДОПНВ (Європейської угоди про міжнародне дорожнє перевезення небезпечних вантажів), яка застосовується в Україні відповідно до Закону України «Про приєднання України до Європейської угоди про міжнародне дорожнє перевезення небезпечних вантажів (ДОПНВ)».
Наша країна приєдналася до ДОПНВ Законом України від 02.03.2000 № 1511-III. Відповідно до статті 9 Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори України» положення ДОПНВ є частиною національного законодавства України.
Стаття 20 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» передбачає, що транспортні засоби, якими перевозяться небезпечні вантажі, повинні відповідати встановленим вимогам безпеки, мати відповідне маркування і спеціальне обладнання.
Деталізація міститься у Правилах дорожнього перевезення небезпечних вантажів, затверджених наказом МВС № 656. Зокрема розділ VIII Правил встановлює вимоги до маркування та інформаційних табличок небезпеки. Пункт 8.1 передбачає, що транспортні засоби повинні бути позначені табличками оранжевого кольору та знаками небезпеки відповідно до ДОПНВ.
Згідно зі ст. 18 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» працівники, діяльність яких пов’язана з перевезенням небезпечних вантажів, повинні проходити спеціальне навчання та перевірку знань. Крім того, в п. 5.4 Правил дорожнього перевезення небезпечних вантажів закріплено обов’язкову вимогу до водіїв транспортних засобів, які здійснюють перевезення небезпечних вантажів, обов’язково мати свідоцтво ДОПНВ про підготовку водія. Своєю чергою, Глава 8.2 ДОПНВ регламентує професійну підготовку водіїв.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» міжнародні перевезення небезпечних вантажів здійснюються відповідно до міжнародних договорів України, зокрема ДОПНВ. Крім того, ст. 20 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» також передбачає обов’язок оснащення транспортних засобів спеціальним обладнанням для ліквідації наслідків аварійних ситуацій. Додатково глава 8.1 ДОПНВ містить перелік обладнання, яке повинно бути на транспортній одиниці, а Правила дорожнього перевезення небезпечних вантажів відсилають до цих вимог ДОПНВ.
Стаття 17 Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» установлює, що небезпечні вантажі допускаються до перевезення лише за умови їх належної тари, упаковки, маркування та супровідної документації. Крім того, глава 4.1 ДОПНВ регламентує вимоги до використання тари й упаковки; глава 5.2 ДОПНВ – вимоги до маркування упаковок; пункт 2 розділу IV Правил дорожнього перевезення небезпечних вантажів прямо передбачає, що небезпечні вантажі мають бути упаковані відповідно до вимог ДОПНВ.
Для медичних відходів ці вимоги додатково конкретизуються Державними санітарними нормами та правилами, затвердженими наказом МОЗ України від 31.10.2024 № 1827 «Про затвердження Державних санітарних норм та правил «Порядок управління медичними відходами, в тому числі вимоги щодо безпечності для здоров’я людини під час утворення, збирання, зберігання, перевезення, оброблення таких відходів», який потребує використання спеціальних контейнерів, пакетів відповідного кольору, герметичної тари та належного маркування залежно від категорії медичних відходів. Це включає спеціальне маркування транспортних засобів, наявність підготовленого персоналу, дотримання вимог ДОПНВ, забезпечення аварійної безпеки, використання належної тари та упаковки.
По-третє, обов’язковим є документальний супровід перевезення. Частина 1 ст. 28 Закону України «Про управління відходами» містить вимогу щодо наявності супровідних документів. Однак даний Закон не встановлює вичерпного переліку таких документів. Відповідно, перелік супровідних документів визначається спеціальним транспортним законодавством і правилами перевезення небезпечних вантажів.
Тут постає питання товарно-транспортної накладної (ТТН), яке доцільно розглядати окремо, оскільки законодавство у сфері поводження з відходами не містить прямої вимоги про оформлення ТТН для будь-якого переміщення відходів.
Товарно-транспортна накладна (ТТН) визначається як єдиний для всіх учасників транспортного процесу документ, призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, розрахунків за перевезення вантажу та обліку виконаної роботи, та є одним із документів, що може використовуватися для списання товарно-матеріальних цінностей, оприбуткування, складського, оперативного та бухгалтерського обліку, що може бути складений у паперовій та/або електронній формі та має містити обов’язкові реквізити, передбачені цими Правилами (наказ Міністерства транспорту України від 14.10.1997 № 363 «Про затвердження Правил перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні»).
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про автомобільний транспорт» товарно-транспортна накладна – єдиний для всіх учасників транспортного процесу (крім фізичних осіб, які здійснюють перевезення вантажу за рахунок власних коштів та для власних потреб) документ, призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, розрахунків за перевезення вантажу та обліку виконаної роботи, що може використовуватися для списання товарно-матеріальних цінностей, оприбуткування, складського, оперативного та бухгалтерського обліку, який складається у паперовій та/або електронній формі та містить обов’язкові реквізити, передбачені цим Законом та правилами перевезень вантажів автомобільним транспортом.
За загальним правилом ТТН оформлюється для перевезення вантажів автомобільним транспортом незалежно від умов оплати за роботу автомобіля. Це прямо передбачено пунктом 11.1 Правил перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні, затверджених наказом Міністерства транспорту України від 14.10.1997 № 363, відповідно до якого основними документами на перевезення вантажів є товарно-транспортні накладні та дорожні листи вантажного автомобіля. Пункт 11.3 Правил установлює, що ТТН замовник (вантажовідправник) повинен виписувати в кількості не менше чотирьох примірників, а після прийняття вантажу водій (експедитор) підписує всі її примірники. Крім того, відповідно до п. 11.5 Правил перший примірник ТТН залишається у замовника (вантажовідправника), другий передається вантажоодержувачу, а третій і четвертий – перевізнику.
Для небезпечних відходів установлено більш суворі вимоги: згідно з нормами Закону України «Про управління відходами», вони під час збирання та перевезення мають бути упаковані, промарковані та мати необхідні супровідні документи; їх перевезення та маркування здійснюються за Законом України «Про перевезення небезпечних вантажів» та іншими актами про перевезення небезпечних вантажів. Це означає, що ТТН не «заміщує» спеціальні документи для небезпечних відходів, а використовується поруч із ними як базовий транспортний документ, до якого за потреби додаються інші документи залежно від виду вантажу та його властивостей.
У Правилах перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні прямо передбачено, що за видом вантажу та його специфічними властивостями до основних документів додаються інші документи, а супровідні документи подаються в паперовій або електронній формі залежно від форми ТТН. Тобто законодавець не ставить питання так, ніби для вантажу, який є відходом, ТТН «не існує»; навпаки, він виходить із того, що для такого перевезення можуть бути і ТТН, і спеціальні додаткові документи.
Діють і спеціальні акти щодо відходів, де ТТН прямо згадується як документ супроводу. Наприклад, у правилах експлуатації полігонів побутових відходів приймальник КПП зобов’язаний прийняти від водія, зокрема, товарно-транспортну накладну і документ про сплату послуг із захоронення відходів, а в правилах для полігонів зазначено, що в ТТН має бути наведено вид та кількість відходів. Це додатково показує, що для сфери відходів ТТН не виключається, а навпаки використовується у спеціальному регулюванні.
Отже, для автомобільного перевезення відходів, у тому числі небезпечних, ТТН застосовується за загальним правилом. Підстав для твердження, що ТТН не поширюється на відходи взагалі, чинне законодавство не дає. Водночас у конкретних випадках до ТТН можуть додаватися інші обов’язкові документи, а для перевезень не автомобільним транспортом або для вузько спеціальних режимів можуть діяти інші документи супроводу.
У наказі МОЗ України від 31.10.2024 № 1827 «Про затвердження Державних санітарних норм та правил «Порядок управління медичними відходами, у тому числі вимоги щодо безпечності для здоров’я людини під час утворення, збирання, зберігання, перевезення, оброблення таких відходів» ключовими є не «накладні» в бухгалтерському сенсі, а внутрішні організаційні документи утворювача відходів. Порядок, затверджений наказом МОЗ від 31.10.2024 № 1827, чинний з 1 квітня 2025 року і застосовується, зокрема, до закладів охорони здоров’я, ФОП із ліцензією на медичну практику та суб’єктів, які мають ліцензію на внутрішні перевезення небезпечних відходів вантажними автомобілями.
До переліку документів, які слід оформлювати відповідно до цього Порядку, належать такі:
- Схема управління відходами, що розробляється відповідальною особою і затверджується керівником;
- Перелік працівників, залучених до управління відходами;
- Перелік аварійних ситуацій і стандартних операційних процедур (СОП) щодо дій у таких випадках;
- Перелік необхідних ЗІЗ;
- СОП щодо роздільного збирання та маркування;
- СОП щодо перевезення відходів у приміщення тимчасового зберігання;
- СОП щодо оброблення відходів;
- СОП щодо передавання відходів для вивозу за межі території утворювача.
Окремо Порядок вимагає, щоб вивезення відходів здійснювалося за графіком, затвердженим керівником утворювача.
Тобто профільний санітарний порядок регулює, насамперед, внутрішню підготовку, розділення, маркування, переміщення всередині закладу і передавання суб’єкту господарювання у сфері управління відходами. Для окремих категорій він також установлює спеціальні вимоги до пакування, перевезення та спеціалізованого транспорту – наприклад, для відходів частин тіл та органів, а також для твердої частки відходів посудин з кров’ю та консервованої крові.
Разом із тим, у тексті Порядку немає згадки ані про «товарно-транспортну накладну», ані взагалі про «накладну» як окремий документ супроводу. Це дає підстави висновувати, що документи за санітарним порядком і ТТН не збігаються за призначенням. До перших належать документи організації та контролю управління медичними відходами всередині утворювача та під час їх передання на вивезення. ТТН, якщо застосовується, є окремим транспортним документом за правилами автомобільного перевезення вантажів. Інакше кажучи, санітарний порядок ТТН не замінює, а в разі автомобільного вивезення може лише доповнювати загальний пакет документів.
Для передання медичних відходів ліцензованому перевізнику ключовим є не один документ, а пакет документів, який складається з різних за правовою природою елементів. Наказ МОЗ України від 31.10.2024 № 1827 вимагає, щоб утворювач мав схему управління відходами, СОП щодо передавання відходів для вивезення за межі своєї території, та щоб вивезення здійснювалося за затвердженим графіком. Перевізник при цьому має бути суб’єктом господарювання з відповідною ліцензією на внутрішні перевезення небезпечних вантажів і небезпечних відходів вантажними автомобілями. Для небезпечних відходів додатково діють вимоги щодо упаковки, маркування і супровідних документів.
Найважливішим документом для передавання відходів є акт приймання-передавання відходів (картка перевезення відходів), що прямо передбачено Порядком ведення державного обліку відходів та подання звітності, затвердженим наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 26.11.2024 № 1534. Відповідно до розділу III цього Порядку передання відходів між суб’єктами господарювання оформлюється актом приймання-передавання відходів (карткою перевезення відходів), а заповнений акт приймання-передавання відходів (картка перевезення відходів) є первинною обліковою документацією для ведення державного обліку відходів.
Товарно-транспортна накладна виконує іншу функцію. За визначенням, це однаковий для всіх учасників транспортного процесу документ обліку переміщення вантажу, розрахунків за перевезення та обліку виконаної роботи. Таким чином, ТТН являє собою транспортний документ, а не документ державного обліку відходів. Тому ТТН не замінює акт приймання-передавання відходів, а оформлюється разом із ним, якщо перевезення здійснюється автомобільним транспортом.
Таким чином, акт приймання-передавання відходів є обов’язковим документом обліку передання відходів, водночас ТТН є окремим документом автомобільного перевезення вантажу. Для небезпечних медичних відходів документальне оформлення не обмежується лише актом і ТТН, тому що такі відходи також підпадають під спеціальні вимоги законодавства про перевезення небезпечних вантажів щодо пакування, маркування та оформлення супровідної документації. Отже, ТТН та акт приймання-передавання охоплюють насамперед транспортно-обліковий аспект перевезення, але не вичерпують усього спеціального режиму поводження з небезпечними медичними відходами. Водночас профільне санітарне законодавство у сфері медичних відходів не визначає ТТН як окремий спеціальний документ передання відходів, не підміняє її та не скасовує вимог транспортного законодавства.