В українській системі місцевого самоврядування існує парадокс: Конституція гарантує громадам право на комунальну власність, але реальний рівень її збереження та захисту залишається вразливим. На практиці ми бачимо постійне скорочення комунального сектору, ключові об’єкти передаються у приватні руки, зростає тиск на майнову базу місцевого самоврядування.
Після того, як Конституція України закріпила комунальну власність як окрему форму власності, органи місцевого самоврядування отримали право самостійно вирішувати питання щодо відчуження майна громади. Але забезпечити це право реальними гарантіями – справа складніша. Адже йдеться не лише про технічне управління школами, лікарнями, транспортом або землею, а про економічну основу місцевої демократії.
Земля, природні ресурси, комунальні підприємства, об’єкти інфраструктури не варто розглядати як «пасиви», тому що вони складають фундамент бюджету, забезпечуючи розвиток і безпеку громади. Саме тому їх втрата чи непрозора приватизація «б’є» не по раді чи міському голові, а по територіальній громаді як власнику.
Децентралізація та «дерибан» як дві паралельні реальності
У період реформ 2014–2020 років громади отримали безпрецедентний масив повноважень і майна. Та водночас ці роки супроводжувалися хвилями приватизації, «тихих» рішень місцевих рад, передаванням цілісних майнових комплексів у приватну власність під виглядом «оптимізації» або «підвищення ефективності».
Спроби ухвалити повноцінний закон про комунальну власність, а також модернізувати законодавство про місцеві податки та збори, неодноразово провалювалися. І якщо у 2000-х провали списували на політичні ігри, то в 2020-х стало зрозуміло: відсутність системного закону створює зручний простір для дерибану.
Понад те, політичні сили – кожна у свій час – просували ініціативи, які під виглядом «удосконалення управління» фактично розмивали конституційні гарантії самостійності місцевого самоврядування.
Теза про те, що комунальний сектор «збитковий» або «неефективний», використовується роками. Але такий аргумент є хибним із двох причин.
По-перше, ефективність залежить від моделі управління, а не від форми власності.
По-друге, комунальні підприємства можуть бути прибутковими, якщо громада встановлює прозорі правила, конкуренцію, контроль.
Нерідко «збитковість» може створюватися штучно – через корупцію, саботаж або навмисне доведення до банкрутства, після чого майно продається «потрібним людям». Отже, проблема полягає не в самій формі власності, а в політико-правових умовах її використання. Тому держава має гарантувати громадам захист їхніх ресурсів, а не заохочувати позбавлення «непотрібних активів».
Впродовж усіх років реформування місцевого самоврядування висувалося безліч тез про «неефективність» комунального сектору: мовляв, комунальні підприємства малорентабельні, а використання майна – неефективне. Частина таких зауважень дійсно мала раціональне підґрунтя, однак вони часто використовувалися як ідеологічний камуфляж для подальшого розпродажу активів.
Будівля спеціалізованої школи №120, м. Київ
Проблема не в самій природі комунальної власності. Проблема прихована у неякісному управлінні, відсутності належного контролю громади, застарілих моделях господарювання, корупційних ризиках та кулуарних схемах оренди й відчуження.
Саме тому акцент має бути не на тому, щоб «скорочувати» комунальний сектор, а на тому, щоб посилювати умови його збереження та оновлення.
Участь громадян як ключова конституційна гарантія
Конституція гарантує громадам самостійність. Але формальної гарантії замало – потрібні:
- механізми протидії «прихованому дерибану»;
- реальні інструменти участі власника – територіальної громади;
- прозорі та публічні процедури.
Нині громади опинилися в ситуації, коли багато рішень ухвалюються без їхньої участі, а в окремих випадках – навіть без елементарного інформування населення. Це перетворює конституційне право власності громади на суто декларативне.
Українська Конституція закладає чіткі межі: територіальна громада є первинним носієм права комунальної власності. Проте фактична участь громади у вирішенні долі її активів залишається мінімальною. Той самий «вузол» реформ, який десятиліттями залишається нерозв’язаним: як зробити громаду не статистом, а реальним учасником ухвалення рішень?
У 1990–2000-х пропонувалися різні підходи:
- наділити районні та обласні ради ширшими повноваженнями;
- створити окремі механізми управління міжгромадським майном;
- посилити бюджетні гарантії.
Але ці моделі не дали очікуваного ефекту, бо не врахували головного – участі власника. Без нього будь-які «гарантії» перетворюються на папірці, які легко обійти рішенням сесії чи виконкому, якщо існує політична воля або чиясь зацікавленість.
Світова практика дає просте рішення: ключові рішення щодо комунального майна мають ухвалюватися лише за згодою громади. Тут немає романтизму і популізму – лише нормальна демократична традиція, що працює в десятках країн:
- Швейцарія – регулярні місцеві плебісцити з будь-яких питань розпорядження майном;
- Італія, ФРН, Австрія, Швеція – голосування щодо великих продажів, реконструкцій, передачі об’єктів;
- США, Франція – муніципальні референдуми як спосіб легітимації важливих рішень.
Українське законодавство давно передбачає місцевий референдум як форму прямої демократії. Він у сфері управління комунальним майном використовується вкрай рідко, хоча саме тут мав би бути обов’язковим.
Щоб комунальна власність перестала бути легкою здобиччю для тих, хто полюбляє тишком-нишком «переписувати активи», потрібен чіткий перелік рішень, які не можуть ухвалюватися без згоди громади.
Які рішення мають ухвалюватися тільки громадою
У міжнародній практиці найчастіше винесенню на місцевий референдум підлягають такі питання:
- Відчуження будь-яких земель громади: продаж, передача у приватну власність, зміна цільового призначення, довгострокова оренда.
- Продаж або приватизація об’єктів соціальної інфраструктури: дитсадки, школи, лікарні, спортивні та культурні комплекси.
- Ліквідація або передавання комунальних підприємств: водоканалів, тепломереж, транспортних підприємств, а також усього майна, що перебуває у них на балансі.
- Будь-які рішення, що істотно впливають на бюджетну основу громади: створення концесій, передача майна інвесторам, великі інфраструктурні проєкти, що змінюють структуру власності.
Такий підхід обумовлено тим, що коли актив належить громаді, саме громада повинна вирішувати, чи варто з ним прощатися. За такої умови відчуження об’єктів комунальної власності не блокує розвиток – навпаки, змушує владу пояснювати свої кроки, надавати економічні розрахунки, а не діяти «в інтересах незрозумілих осіб».
Станом на 2025 рік, коли громади після півтора десятка років децентралізації вже значно зміцнили свої бюджети і компетенції, логічним кроком було б запровадити обов’язковість місцевого референдуму щодо відчуження ключових комунальних активів. Для цього доведеться оновити процедури інвентаризації: майно громади має бути чітко враховане, прозоро зареєстроване в ДРРП, з відкритим доступом до переліку.
Слід уточнити і бюджетні гарантії, щоб громади могли розпоряджатися доходами від оренди або користування майном без обмежень «згори». Додатково має бути законодавчо врегульовано механізм громадського вето – якщо певна кількість виборців оскаржує рішення ради, воно автоматично виноситься на голосування громади. Це створює просту і здорову систему: влада ухвалює рішення – громада контролює; громада не згодна – питання повертається на референдум.
Чому це важливо саме зараз? Комунальна власність становить матеріальну основу модерної громади, що дозволяє забезпечувати водопостачання, тепло, транспорт, будувати лікарні та школи, розвивати місцевий бізнес і формувати незалежні бюджети, а не жити на субвенціях.
В умовах повномасштабної війни та повоєнної відбудови значення комунальної власності лише зростає. Саме вона стане опорою локальної економіки та основою для повернення людей у громади. Тому зміцнення гарантій її захисту – питання виживання і розвитку.