«

»

Лют 28

Print this Запис

Економіко-правові засоби зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні

Одним з найважливіших завдань, що постають перед державою, є утвердження демократичних засад життя суспільства в Україні з метою забезпечення ефективного та стабільного функціонування всіх державних і громадських інституцій усередині країни – передусім, органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Все це, своєю чергою, обумовлює необхідність удосконалення правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Водночас, на шляху подальшого утвердження демократичних засад у діяльності органів місцевого самоврядування на сьогодні існує ще чимало суттєвих перешкод, які не було зазначено в обґрунтуваннях стосовно внесення реформаторських змін в цій сфері. Так, у багатьох містах країни об’єктивно намітилися негативні тенденції до нехтування потребами місцевого населення, а врахування громадської думки і пропозицій громадян під час вирішення тих чи інших питань залишається рідким виключенням. Особливо це стосується надання публічних послуг соціального характеру, діяльності житлово-комунального господарства, а також надання медичної допомоги. Незважаючи на те, що згідно з офіційними звітними відомостями, в Україні створено велику кількість територіальних громад, їх теперішнє правове положення не дає населенню дієвих можливостей бути активними суб’єктами впливу на економічну, соціальну, політичну й іншу діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів на рівні відповідного району, міста чи будь-якого населеного пункту.

На теперішній час, як свідчить практика організації фінансових відносин між державою та органами місцевого самоврядування, підтримка діяльності останніх зводиться лише до створення такої доходної бази, яка була б достатньою для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. На цьому безпосередньо акцентовано увагу у ч. 1 ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. Далі в цій же правовій нормі зауважується, що для досягнення цього мінімуму за місцевими бюджетами закріплюються відповідні загальнодержавні податки та збори. У разі перевищення надходжень від них держава вилучає надлишок до державного бюджету.

Звісно, за такого підходу значно пригнічується активність територіальних громад та органів місцевого самоврядування, зацікавлених у тому, аби на території населеного пункту збільшувалася кількість робочих місць або ефективних суб’єктів господарювання. Адже податок на доходи фізичних осіб відносяться до числа тих, що закріплюється за місцевими бюджетами, про що зазначено у п. 1 ч. 1 ст. 64 Бюджетного кодексу України.

Додатково слід наголосити на проблемі нерівномірного перерозподілу фінансових ресурсів серед міст та регіонів України та пагубній практиці вилучення вагомої частини доходів економічно активних міст та інших адміністративно-територіальних одиниць. Вказані кошти спрямовуються до бюджетів територіальних громад, які штучно (можливо навіть навмисно) не вживають заходів до пожвавлення господарської діяльності на підвідомчій їм території. Звичайно, що у певній мірі стан «реципієнта» та «донора» фінансових ресурсів може бути обумовлений об’єктивними факторами економічного, природного, техногенного та іншого характеру. В той же час це не повинно ускладнювати життєдіяльність територіальних громад, які за складних умов господарювання вдаються до ефективних економічних заходів.

У зв’язку з цим аби урівняти базовий («стартовий») економічний стан територіальних громад пропонується до місцевого бюджету відраховувати 50% податку на доходи громадян та 20% податку на прибуток суб’єктів господарювання.

Вказане дозволить суттєво поповнити дохідну частину місцевих бюджетів та створить сприятливі передумови для вирішення назрілих проблем соціального характеру. Важливо відзначити, що запропонована схема розподілу податку на доходи фізичних осіб безвідносно до рівня територіальної громади та населеного пункту є збалансованою та передбачає зарахування до місцевих бюджетів однакової суми – 50% від податку, який збирається на території населеного пункту. У такому разі з’являється безпосередня зацікавленість територіальних громад у значному збільшенні кількості робочих місць та підвищенні рівня заробітної плати працівників підприємств, розміщених на відповідній території.

В цьому, як бачиться, полягає перевага цієї пропозиції на відміну від існуючої на сьогодні пропорції розподілу податку на доходи фізичних осіб між різними рівнями громад. Зокрема, відповідно до ст. 65 Бюджетного кодексу України, до доходів бюджету міста Києва зараховується 50% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території міста Києва. До доходів бюджету міста Севастополя зараховується 100% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території міста Севастополя. До доходів бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення зараховується 75% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно  з Податковим кодексом України на території цих міст. До доходів бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення зараховується 25% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території.

Слід підкреслити те, що враховуючи постійне збільшення у зведеному бюджеті України надходжень від податку на доходи фізичних осіб, територіальні громади зможуть отримати досить дієвий фінансовий інструмент. Зокрема, у 2011 році надходження від податку на доходи фізичних осіб склали 748,9 млн. грн. та, на відміну від 2010 року, абсолютний приріст склав 127 млн. грн.

Істотно поповнити місцеві бюджети може і податок на прибуток суб’єктів господарювання. Вказаний податок у багатьох зарубіжних правових системах віднесений, поряд з податком з доходів фізичних осіб, до числа «спільних» податків. При цьому «спільний» характер обумовлений їх розщепленням між відповідними територіальними рівнями. У цьому контексті показовою для врахування та практичного використання є розвинута система оподаткування у Німеччині (вказане обумовлено єдністю правових систем у межах одного типу правової сім’ї та тривалим часом використання українськими містами положень Магдебурзького права). Зокрема, податок на прибуток підприємств у Німеччині розподіляється у таких пропорціях: 42,5% – федерації та землям та 15% – общинам.

Отже, враховуючи німецький досвід побудови податкової системи у країні та алгоритм розподілу фінансових коштів, запропоновано закріпити за українськими місцевими бюджетами податок на прибуток суб’єктів господарювання у розмірі 20%.

Решта коштів, що залишається після розподілу надходжень від податків на доходи фізичних осіб та прибуток суб’єктів господарювання, пропонується розподіляти у рівних пропорціях між бюджетом області та держави. Не виключається, що надходження, у тому числі від цих податків, складуть фінансову основу для надання дотацій (субвенцій) до місцевих бюджетів.

Частина 1 ст. 142 Конституції України встановлює, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. За такого визначення компетенції щодо управління комунальним майном, коли, зокрема, в управлінні районних або обласних рад перебувають комунальні підприємства, що обслуговують територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах – тобто надзвичайно велику кількість населення, представники якого при цьому не мають конституційно визначених можливостей впливати на забезпечення раціонального і ефективного управління такими об’єктами. Проблему ускладнює й те, що рішення, які приймаються районними чи обласними радами щодо розпорядження відповідними об’єктами комунальної власності, не в усіх випадках можуть вважатися ефективними й виправданими з погляду забезпечення суспільного добробуту. Зокрема, під час прийняття рішень про приватизацію об’єктів комунальної власності представники власника усунені від участі в обговоренні та вирішенні пов’язаних із цим питань, а тому не мають можливостей впливати на прийняття подібних рішень. Це однаковою мірою стосується й інших випадків, за яких громадяни – представники власника, в інтересах якого повинне здійснюватися прийняття радами рішень щодо управління комунальною власністю, виявляються позбавленими права в законний спосіб брати в цьому участь. Питання про удосконалення правового регулювання зазначеного питання до теперішнього часу не дістало свого остаточного розв’язання.

З урахуванням цього, можливим способом забезпечення захисту комунальної власності може здійснення правових заходів, які передбачають:

– надання районним і обласним радам статусу суб’єктів комунальної власності;

– закріплення формулювання про те, що майно, яке перебуває у власності територіальних громад районів та областей, має слугувати найповнішому задоволенню потреб усіх членів цих територіальних громад;

– чітке визначення обсягу компетенції районних і обласних рад щодо  управління комунальною власністю – перш за все, комунальними підприємствами з урахуванням інтересів членів територіальних громад, які проживають на території обслуговування таких підприємств;

– розширення конституційно-правової регламентації участі громадян в управлінні комунальною власністю, зокрема запровадження обов’язкового створення на комунальних підприємствах наглядових рад, до складу яких входять представники територіальних громад, що належать до території обслуговування відповідної ради.

Підсумовуючи наведене, сподіваємося, що пропозиції, розроблені фахівцями Центру економіко-правових досліджень, дістануть свого відображення в подальшій нормотворчій практиці під час здійснення відповідних заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Permanent link to this article: http://el-research.center/2018/02/28/%d0%b5%d0%ba%d0%be%d0%bd%d0%be%d0%bc%d1%96%d0%ba%d0%be-%d0%bf%d1%80%d0%b0%d0%b2%d0%be%d0%b2%d1%96-%d0%b7%d0%b0%d1%81%d0%be%d0%b1%d0%b8-%d0%b7%d0%bc%d1%96%d1%86%d0%bd%d0%b5%d0%bd%d0%bd%d1%8f-%d0%bc/