Узуфрукт комунального майна – нова правова конструкція чи нове коло невизначеності?

Скасування Господарського кодексу України з 28 серпня 2025 року подавалося як довгоочікуваний «крок уперед» до «вдосконалення» правової системи та «очищення від рудиментів радянського регулювання». Принаймні так пояснювали необхідність ухвалення Закону України від 09.01.2025 № 4196-ІХ «Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та об’єднань юридичних осіб», яким було запущено демонтаж господарсько-правової моделі.

Відповідно до положень зазначеного Закону, закріплення (передача) майна за юридичними особами на праві господарського відання або оперативного управління забороняється (ч. 3 ст. 13). Невдовзі Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 08.09.2025 № 1103 «Про затвердження Порядку передачі державного та комунального майна на праві узуфрукта державного або комунального майна, здійснення контролю за використанням такого майна.

Правова природа узуфрукта комунального майна

Узуфрукт являє собою класичне обмежене речове право на чуже майно, відоме ще з римського приватного права як поєднання права користування річчю та отримання її плодів (usus et fructus) без набуття права власності. Після набрання чинності Законом України № 4196-ІХ саме ця конструкція була запропонована як заміна прав господарського відання та оперативного управління, що втратили чинність разом із Господарським кодексом України.

Формально рішення виглядає логічним: замість публічно-правових, історично обумовлених механізмів управління державною та комунальною власністю впроваджується цивілістична модель, притаманна для європейської правової традиції. Узуфрукт інтегрується в систему речових прав і підлягає державній реєстрації. Це означає, що право користування майном набуває ознак абсолютності, діє щодо невизначеного кола осіб, зберігається у разі зміни власника та має вищий рівень захисту порівняно із зобов’язальними конструкціями, такими як оренда.

У відносинах узуфрукта комунального майна власником залишається територіальна громада в особі відповідного органу місцевого самоврядування, а узуфруктуарієм виступає комунальне підприємство, установа або організація. Право виникає на підставі рішення власника та оформлюється відповідно до порядку, затвердженого вищезгаданою Постановою Кабінету Міністрів України від 08.09.2025 № 1103. Саме тут починається практична площина: право більше не існує «за замовчуванням», як це було з оперативним управлінням, а потребує формалізованої процедури встановлення та реєстрації.

Зміст узуфрукта охоплює фактичне володіння майном, його використання відповідно до цільового призначення та право отримувати доходи від такого використання. У випадку комунальних підприємств такі «плоди» набувають особливого значення: це можуть бути, приміром, надходження від господарської діяльності, кошти за договорами з НСЗУ, плата за послуги чи інші доходи, прямо пов’язані з функціонуванням закладу. Водночас узуфруктуарій не має права відчужувати об’єкт, змінювати його правовий режим або використовувати його всупереч визначеному призначенню без згоди власника. Таким чином, економічна активність допускається, але стратегічний контроль зберігається за громадою.

Межі застосування

Особливе значення має питання строковості. Узуфрукт може встановлюватися як на визначений строк (наприклад, п’ять років), так і безстроково. Строкова модель створює додаткову залежність підприємства від подальшого рішення власника та потенційно впливає на довгострокове планування, інвестиції, модернізацію. Безстроковий узуфрукт виглядає стабільнішим, однак у цьому випадку закон або договір можуть передбачати підстави дострокового припинення.

Обсяг обов’язків узуфруктуарія також є суттєвим. Підприємство зобов’язане використовувати майно за призначенням, забезпечувати його належний стан, здійснювати утримання, не допускати погіршення. У класичній доктрині невіддільні поліпшення речі, зроблені узуфруктуарієм, зазвичай залишаються власникові без компенсації, якщо інше прямо не встановлено. У сфері комунального майна це може мати серйозні наслідки: за відсутності чітких гарантій компенсації капітальні вкладення стають для підприємства ризиковими.

Підстави припинення узуфрукта – сплив строку, ліквідація підприємства, істотні порушення умов користування або інші передбачені законом обставини – потребують окремої уваги. Якщо критерії «неефективності» чи «неналежного використання» сформульовані оціночно, виникає простір для дискреції органу управління. В такому випадку стабільність речового права може перетворитися на формальність, а інструмент модернізації – на механізм адміністративного впливу.

Порівняно з правом оперативного управління, яке мало усталену практику застосування та захисту, узуфрукт є новою для української комунальної сфери конструкцією. Теоретично вона виглядає більш послідовною та цивілістично чистою. Практично ж усі комунальні підприємства переходять у режим, де нормативна модель уже визначена, але судова практика, стандарти тлумачення і баланс інтересів лише формуються.

Як ми неодноразово застерігали раніше, механічне скасування ГК України без повноцінного та узгодженого перенесення його інструментарію до інших актів спричинить розрив правової спадковості, а також інші великі проблеми, які нікому не потрібні. Адже правові конструкції, які десятиліттями використовувалися для управління державною та комунальною власністю, не можна просто вилучити без створення зрозумілої альтернативи. Особливо це ускладнює життя в умовах воєнного стану, коли слід вирішувати більш нагальні задачі. Так і сталося.

Нормативна турбулентність

Тепер органи місцевого самоврядування прийняли відповідні рішення, ініціювавши тривалу бюрократично-паперову метушню, пов’язану з переоформленням документів. Наприклад, Київською міською радою прийнято рішення від 11.09.2025 № 76/10543 «Про впорядкування прийняття майна до комунальної власності територіальної громади міста Києва та передачі майна комунальної власності у володіння і користування, до сфери управління районних у місті Києві державних адміністрацій, а також передачі на праві узуфрукта комунального майна».

Київська міська рада

На перший погляд, у цьому не вбачається нічого складного: замість права господарського відання та оперативного управління, які дійсно мали совєцьке коріння, запроваджується класична цивілістична конструкція речового права користування чужим майном із правом отримання доходів (плодів).

Проте на практиці комунальні підприємства зіткнулися з низкою проблем, про які в пояснювальних записках до законопроєктів воліли не згадувати.

По-перше, необхідність масового переоформлення прав на майно після проведення інвентаризації. Тисячі закладів – лікарні, школи, підприємства інфраструктури – мають підготувати пакети документів, погодити їх з органами управління, пройти процедури затвердження та реєстрації речового права.

По-друге, відсутність уніфікованої та апробованої договірної моделі. Сьогодні більшість керівників підприємств отримують від органів управління загальні рекомендації та один спільний меседж: «поспішайте повільно». Інакше кажучи – оформлюйте документи, але відповідальність за наслідки нестимете ви.

По-третє, невизначеність щодо строку узуфрукта – п’ять років чи безстроково – що безпосередньо впливає на стабільність господарської діяльності, інвестиційні рішення та довгострокове планування.

Таким чином, реформа, яка декларувалася як спрощення та модернізація, на першому етапі додала комунальним підприємствам новий рівень бюрократичного навантаження та правових ризиків. І питання полягає не лише в техніці оформлення документів. Ідеться про зміну балансу між власником комунального майна та підприємством, яке цим майном користується.

Нюанси застосування узуфрукта для окремих сфер: медицина та освіта

Попри універсальність конструкції узуфрукта, її практичне застосування суттєво відрізнятиметься залежно від галузі. Формально всі комунальні підприємства перебувають у рівному становищі: вони не є власниками майна і користуються ним на підставі встановленого речового права. Однак фактичний рівень ризиків, залежності та господарської автономії у медичних, освітніх чи інфраструктурних закладів не є однаковим і може суттєво різнитися.

У сфері охорони здоров’я узуфрукт безпосередньо впливає на фінансову стабільність закладів. Комунальні некомерційні підприємства укладають довгострокові договори з НСЗУ, планують модернізацію обладнання, здійснюють ремонти, залучають грантові кошти. Якщо право користування майном установлюється на обмежений строк (наприклад, п’ять років), виникає об’єктивний дисбаланс: інвестиційний горизонт часто перевищує строк узуфрукта. В такій ситуації підприємство може вкладати кошти в майно, правовий статус якого після спливу строку залежить від повторного рішення власника. Без чітко виписаних гарантій щодо компенсації невіддільних поліпшень це створює правову невизначеність. Окрім того, медичні заклади часто мають у своїй структурі приміщення, передані в оренду аптекам чи лабораторіям. Якщо договір узуфрукта обмежуватиме можливість субкористування або вимагатиме окремих погоджень, господарська модель закладу може зазнати істотних змін.

В освітній сфері специфіка полягає в поєднанні бюджетного фінансування з автономією закладів. Школи, ліцеї, коледжі та інші установи здійснюють господарську діяльність у значно вужчих межах, однак активно користуються майном для організації додаткових послуг, гуртків, оренди спортивних чи актових залів. Узуфрукт у цьому випадку може посилити контроль з боку власника щодо способів використання приміщень та об’єктів інфраструктури. Водночас строковість права може впливати на довгострокові проєкти – наприклад, реконструкцію корпусів або впровадження енергоефективних заходів. Якщо механізм погодження капітальних змін буде надмірно складним, це гальмуватиме розвиток закладів, навіть за наявності фінансування.

Підприємства інфраструктури, заклади культури та соціального захисту

Для підприємств міської інфраструктури – транспорту, теплопостачання, благоустрою – питання узуфрукта має ще більш системний характер. Йдеться про складні технологічні комплекси, об’єкти підвищеної небезпеки, стратегічну інфраструктуру. Тут особливо важливими є питання відповідальності за зношення, страхування, модернізації та оновлення основних фондів. Якщо договір узуфрукта перекладатиме на підприємство повну матеріальну відповідальність за технічний стан без належного бюджетного забезпечення, це створить дисбаланс між обов’язками та реальними можливостями. Крім того, у цій сфері ризик дострокового припинення права може мати не лише фінансові, а й соціальні наслідки.

Окремо слід згадати установи культури та соціального захисту. Їх діяльність часто є збитковою з погляду комерційної логіки, але суспільно необхідною. Якщо критерії «ефективності використання майна» застосовуватимуться формально-економічно, без урахування соціальної функції, це може призвести до конфліктів між публічним інтересом і фінансовими показниками.

Таким чином, одна й та сама правова конструкція у різних секторах породжує різний масштаб ризиків. Для медицини ключовим є інвестиційна безпека та стабільність договорів з НСЗУ; для освіти – збереження функціональної автономії; для інфраструктури – баланс між відповідальністю і ресурсами; для соціальної сфери – недопущення формального підходу до оцінки ефективності. Сам по собі узуфрукт не є ані позитивним, ані негативним явищем. Його наслідки визначатимуться тим, наскільки зважено органи місцевого самоврядування підійдуть до встановлення строків, формулювання умов і забезпечення правової передбачуваності для підприємств і установ.